发布时间：2018-09-11 浏览次数：306
中国区域发展是什么？为什么会是这样的格局？未来中国区域发展会是什么样的？未来的长三角的发展又会是怎么样的？将以三个板块来回答上述这些问题。
中国区域发展的新格局可以几对关系入手，第一对关系是空间形态的“条”与“块”，条状的经济和块状经济。第二对是空间尺度的大与小，大的可以是中国的东部地区、中部地区和西部地区，小的可以是城市群。如果再小一点可以是城市，甚至是我们某一个区。空间尺度大与小所发生的故事也是不一样的。第三对关系就是中国的人口的流动。人的流动在城市化的过程中，从农村流向城市，这是过去40年发展的趋势，但是人口流动的方向和结构是不一样的，有的城市人口流入了多一些，但是在中国有很多城市人口是持续地下降。最后一对关系则是发展路径的“特”与“普”。发展路径有一些特惠政策，给某一部分地区、某一部分城市给它特惠政策，比其他区域相比优惠政策更突出，到了今天是不是还是像以往一样，给例如开发区一些特殊政策？给国有企业、外资企业特惠政策？是不是还要持续特惠政策？或者反过来我们应该取消一些特殊的政策，对于特定区域、特定行业、特定人群的特殊政策，而应该采取普惠的政策，让每一个行业、每一个区域、每一个个体、企业和个人，都能够享受到经济发展、增长带来的好处。这些在中国波澜壮阔的国土面积上也有不同的故事。这是从四个维度来说中国区域发展的情况。
一、“条”与“块”空间区域发展格局：中国特例吗？
一种区域发展的格局叫“条”与“块”。如果熟悉中国经济区域发展，知道中国从1949年成立中华人民共和国以来，1949-1978年，我们的区域发展政策就是把中国划分为沿海和内地，把中国960万平方公里划分为两个区域，一个区域靠海，沿海的区域，另外一个区域是内地，叫沿海与内地。毛泽东主席有一篇文章叫《论十大关系》，其中有一对关系就是沿海与内地的关系，当时采取的政策是区域均衡发展，把有限的资源、有限的资本向中西部转移，向内部转移，向内地转移，限制了东部地区的发展，带动了中部和西部地区的发展，这是改革开放之前，中国针对这么大面积的960万平方公里的国土面积，采取的是一种非均衡发展战略。改革开放以后，邓小平时代采取的是把中国划分为三个区域，东部区域、中部地区、西部地区。在三个不同的维度采取的是不一样的政策，比如说西部地区的国家战略，叫西部大开发，中部地区叫中部崛起战略，东部地区又划分为两块，一块是东北三省，即黑龙江、吉林、辽宁三个省份，中国的老工业区，工业技术发展比较好，但是发展又比较滞后，基础好发展速度比较慢，叫东北老工业基地振兴战略。对于东部沿海地区来说，这一块是北京为代表的京津冀城市群，上海为代表的长三角城市群和广州、深圳为代表的珠三角城市群，这一块地区是东部沿海地区的中心，国家战略叫东部率先发展国家战略。所以在大的空间尺度上，改革开放以来遵循着邓小平的区域发展战略，我们把中国划分为东部、中部、西部几个条状的战略，一条一条，空间尺度比较大。中国960万平方公里划分为四个区域，每个区域也有将近200万的国土面积。
但这个也会忽视了区域内部发展的抑制性，区域内部发展不一样，像西部地区，有新疆、西藏，也有像重庆、四川的西部地区，每个省份的经济发展情况也不一样，如果笼统地以大块来出台政策，很难做到因地制宜和分类指导。所以在2000年前后，国家采取了四大区域发展战略的基础上，对于空间发展采取了一种新的战略，战略就是城市群发展战略。把全国发展基础比较好，集聚特征比较明显，其中拥有个别大城市，以大城市为依托的大城市群，比如说长三角、京津冀、珠三角，在中国划分出了20多个城市群，是不是像一块一块。在中国东部地区、中部地区和西部地区，各选出发展基础比较好的、自然条件也比较好的，区域之间协同能力比较强的、经济发展水平比较高的地区来构建中国的城市群发展战略，这是一种块状的发展战略。
这种特征是不是中国的特例吗？不是这样的，2009年世界银行出版《重塑世界地理》一书，讲到在全球世界上一半的生产活动，一半的企业生产活动，集聚在国土面积1.5%的面积上，集聚特征非常明显。美国有2.43亿人口集中在约占美国总面积3%的土地上，这些区域是全球生产效率最高的区域，主要集中在大西洋沿岸城市群和北美五大湖城市群。如果用夜间灯光数据来看，灯光亮度可近似表示这个地区的经济活跃程度，哪些地方会比较亮？美国东海岸和西海岸是比较亮的，亚洲日本也有世界级的城市群，东京、大阪沿线有一个太平洋沿岸城市群，经济发展水平也很高，灯光亮度也很高。中国夜间灯光比较亮的地方主要是东部沿海地区。以日本为例，日本3500万人口拥挤在东京这块不足日本总面积的4%的国土上，财富的创造也主要集中在太平洋沿岸城市群。，中国今天出现的块状经济，城市群在国际上找到普遍性。经济发展到一定水平之后不是遍地开花，而是集中在人口的集聚和企业的生产，是集中在某些自然条件好，对外开放程度高，经济发展水平高，同时又有核心城市的区域，这就是第一对关系叫“条”与“块”的关系。今天的中国还有其他几个战略，比叫长江经济带发展战略，和“一带一路”倡议，不管是长江经济带还是“一带一路”倡议，是属于“带”状的发展。条状发展、带状发展和块状发展不矛盾，也不冲突。最好情况是带状发展把不同的大城市、不同的城市群串起来，就像一串珍珠项链把像珍珠一样的城市和城市群串起来，这就是中国发展的现状。这种现状是符合区域发展的一般规律，不仅是中国如此，在美国也这样，在欧洲也是这样。
二、空间尺度的大与小：聚焦到具体区域
第二个维度是空间尺度的大与小。要从城市群到都市区，如果以长三角为例，长三角地区相对于东部沿海地区、中部地区和西部地区，比较大尺度的区域发展而言，它的空间尺度还是比较小的。2016年中国出台的规划《长江三角洲城市群发展规划》，长三角包括的城市是26个城市，面积相对于全国960万平方公里的面积而言，面积是小的，这就是空间尺度的大与小。但是空间尺度是不是已经不能再小了？不是这样的，我们可能要学习美国、加拿大、日本、英国、澳大利亚这些国家的经验，这些国家对于空间尺度的划分更小，小到什么程度？就是都市区，或者大都市区。中国有没有大都市区？有没有更小的空间尺度？
在美国早在1910年代就有都市区的划分，根据通勤和人口密度这两个指标划分大都市区，比如纽约不仅仅是纽约市，而是纽约都市区，纽约都市区的划分突破了行政边界，通过劳动力覆盖的范围划分这个城市的边界，今天的中国以上海为例，也出现了通勤的人口，通勤人口指的是工作在上海，但是生活在上海周边地区，比如苏州、南通。从行政区划来说，苏州、南通不属于上海，但是从经济区划上来说，它跟上海是连成一片的，通勤的人口已经非常普遍。中国的通勤人口跟美国的通勤人口，跟欧洲的通勤人口不一样。城市的通勤主要是以地铁和高速公路联系的，大学可能不在大城市，是在小城市。追求生活质量的人，可能居住在郊区，在欧洲有一段时间出现了所谓的逆城市化过程，有钱的人和有闲的人，时间比较充裕的人追求更高的生活质量，居住在郊区，企业是跟着人走，创新人才、技术人才，资本流动到什么地方？比如流到郊区，就业机会和企业也跟着人到了郊区，这个过程联通城市主要是通过高速公路和地铁。
中国情况不一样，通勤是通过高速铁路来的，比如上海周边的昆山，或者是苏州，可能苏州生活，但是工作上海，每日往来上海到苏州的往来，很多时候是通过高铁再换地铁。通勤人口划分都市区重要的标准，在美国有通勤人口的统计，在很多国家像澳大利亚、日本、欧洲一些国家，有通勤人口的统计，但是在中国没有通勤人口的统计，所以我们怎么统计通勤人口？用了一些新的办法，比如说用夜间灯光数据来判断通勤人口的多少？比如说我们用打车的数据，中国的出租车是很发达的，这数据也可以判断城市之间的联系，大城市与周边小城市的联系。如果以大城市为中心，大城市与周边城市联系选择了区域，沈阳、西安、南京、郑州这样的城市划分都市区，都市区是超过了它的行政边界，通过经济的联系、通过高铁的联系，把城市区域进行了拓展，叫都市区，这个都市区是更小的空间尺度，比城市群的空间尺度要更小。
今天的中国还处于城市化的中期阶段，还没有达到像美国城市化高级阶段，表现特征是工作机会、就业机会、居住的场所、优质基础设施的提供和教育资源的提供，仍然集中在城市的中心。
因而，我们今天谈中国的区域发展的时候，可能不能仅仅谈大空间尺度的东部、中部和西部，也不能仅仅谈城市群，城市群的空间尺度还是比较大，要谈的是大城市以及依托大城市形成的都市区，空间尺度就比较小。所以在今天的中国要分析中国的区域发展，可能要聚焦到具体的区域，不同的区域是不一样的。
三、人口的流动：不能把中国当成个案来研究
第三对关系就是人口的流动。人口的流动在中国总体趋势是从农村流向城市，中国的城市化率已经突破了50%，有一半的人口居住在城市，每年还以非常快的速度在增加。但是如果细分到具体区域而言，中国人口的流动是不一样的，不同的城市人口规模的动态调整是不一样的，有的城市的人口甚至出现了持续地下降，在中国有多少人口在下降？中国有287个地级市，其中有58个城市的人口是在持续下降，下降的人口是2000年和2010年的时间段。2000年中国进行了第五次人口普查，2010年中国进行了第六次人口普查，人口普查是每一家、每一户、每个个人都会被统计到，是全覆盖，中国在2000年和2010年进行了两次人口普查
中国有2871个县市区空间尺度，其中有997个县市区，它的人口是在下降的。如果看东部地区、中部地区、西部地区划分为三类，在西部地区人口下降的幅度收缩了310个县人口在下降，在中部地区有392个县人口在下降，在东部地区有295个县在下降的，也就是说不仅相对落后的地区的人口在减少，相对比较发达的东部地区也有人口在下降，这个现象叫城市收缩，城市收缩这是今天的特征，在国际上是不是也有城市收缩？欧洲在1990-2000年间，欧洲220个大城市和中等城市在1996-2001年间，有57%的城市人口是在下降，特别是东欧四分之三的大城市人口在2000年之后下降，全球1990-2000年十年间有四分之一的城市在衰减。不同城市之间的人口变化是不一样的，有的城市吸引力比较高，很多人集聚到这个城市里面，有城市就业机会、居住环境不是让人满意，人口流失了。
在快速地城市化过程中，一方面中国的人口是从农村走向城市。但是具体到不同的区域、到不同的区域人口城市流动不一样，我们研究中国区域发展的时候不能把中国当成个案来研究，还需要研究具体城市和具体区域来区别对待，中国故事不能简单地来说一个故事可以讲清楚，中国有不同的区域，自己的故事、自己的发展是完全不一样的，所以要分析得更加精细。
四、普惠与特惠
最后一类是区域发展的普惠与特惠。在中国发展有一个经验叫先行先试，地方政府先做起来，做起来之后如果做对了，中央政府把经验推广，比如开发区、特区。如果失败了也没有关系，失败的范围比较小，损失也比较小，这是中国的经验，这叫试错法，叫先行先试，发挥地方政府的积极性，不以条条框框束缚。
深圳特区，这是1978年改革开放初期建立第一个特区在深圳。第二个是1990年代上海浦东。浦东开发，给浦东地区特殊的政策，优惠政策先行先试，先做起来。2000年之后，天津滨海新区又有了许多特殊政策先行先试，这三个地区分别是珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群和京津冀城市群的核心地区，对应着珠三角、长三角和京津冀三块地区先行先试。先行先试成功后，再把经验到边缘地区学习推广。
沿海开发政策从一个经济特区变成4个经济特区，把海南的全省变为中国的经济特区，5个经济特区先发展起来，沿边城市给它优惠政策发展起来，东北老振兴开发发展战略。中国的不同面积给它特殊政策发展，这是特惠政策，特惠政策在某些年份、某些时代发挥了它的作用，也是中国的经验。中国的开发区和美国开发区不一样，美国也有开发区，但是美国开发区主要解决的是就业问题，提供就业岗位，解决的是收入均等的问题，在中国的开发区解决的是增长的问题，要经济增长要发展要交税。两个目标导向不一样，使得我们的政策也不一样。
过去有很多优惠政策，对于促进中国的经济增长是有利的，现在很多西方发展中国家也在学习中国的开发区经验，但是今天在中国开发区政策也在发生变化，已经从过去的靠给开发区内部企业特殊的优惠政策，形成的地区增长，转变为开发区内的企业和开发区外的企业给一样的政策，来促进发展。过去给开发区过分，或者过于优惠的政策会干扰市场。企业也会对政府的优惠政策形成依赖，就不会把精力放在创新、研发、提高全要素、高质量产品上。所以中国现在到了新阶段，到了高质量发展的阶段，这样的发展阶段体现在区域发展上，就不是追求个别地区的超快发展，追求的是国家的协调发展。协调发展的结果是让每一个老百姓，都能体面地生活，而不是以牺牲某一部分人、某一部分地区来作为代价的，这是今天的中国共识。区域发展上面不能过分地追求经济的增长，而应该追求的是经济发展。
政府越来越向市场过度，我们追求的是小政府，小而强的政府，政府做好自己该干的事，一切能够交给市场的就交给市场。我们的方向应该让市场在资源配置中起决定性的作用，跟国际接轨。中国的情况要渐进式地改革，要用连续、辩证的眼光来看待中国今天的问题，如果出现跳跃式的政策和发展，可能也不符合中国的实际，也不符合中国的文化，对中国的发展还是要有包容心态。
张学良，上海财经大学讲席教授、创新团队首席专家，博士生导师。担任上海财经大学城市与区域科学学院副院长、财经研究所副所长，研究方向为区域经济与城市经济。为中国区域经济50人论坛成员，全国经济地理研究会副会长、中国城市经济学会学科建设专委会副主任、中国区域科学协会副秘书长兼青年学者工作部主任，还担任长三角城市经济协调会专家咨询委员会专家，入选了国家“万人计划”、教育部“新世纪优秀人才”、上海市曙光学者，为微信公众号“中国城市与区域实验室”（CCRL）的发起人。主持了国家社科基金重大课题“新型城镇化背景下城市边界调整与城市综合承载力提升路径研究”与上海市城市功能疏解等上海市政府决策咨询重大课题二十余项。著有《中国城市群的崛起与协调发展》、《处于转型关口的上海发展与改革》、《大转型时代的中国城市化》等著作十余本，发表论文五十余篇，多篇论文被《新华文摘》全文转载。
（世界中国学研究所根据录音整理）
